В журнале "Социс" опубликована статья академика РАН А.А.Кокошина по проблемам угроз национальной безопасности

А.А.Кокошин. Некоторые методологические вопросы определения и оценивания угроз национальной безопасности

(журнал "Социс", № 11, 2017)

 Аннотация: Вопросы методологии определения угроз национальной безопасности рассматриваются в контексте таких категорий, как национальные интересы и национальная безопасность. Отмечается, что национальная безопасность - одно из центральных понятий в государственном управлении. Трактовка понятия национальная безопасность в различных государствах отражается в характере государственных органов, ведающих национальной безопасностью. Определяется роль прогнозирования угроз национальной безопасности в процессе принятия решений в этой области, в том числе в стратегическом планировании. Статья подготовлена с учетом практического опыта автора в разработке прогнозов соответствующего профиля, и их использования для подготовки различных документов стратегического планирования.

 

 

Ключевые слова: угрозы национальной безопасности; внешние, внутренние и трансграничные угрозы; соотношение анализа и прогнозирования возможностей и намерений при определении угроз национальной безопасности, стратегическое планирование.

 

 

Определение угроз национальной безопасности - один из важнейших элементов и стратегического прогнозирования, и стратегического планирования. Это многоплановая тема и для прикладных, и для фундаментальных исследований, поскольку анализ и прогнозирование угроз национальной безопасности являются сложным процессом, который должен опираться на определенные методологические принципы и приемы, базирующиеся на достижениях прежде всего социальных наук.

Национальная безопасность - одно из центральных понятий для государственного управления. С социологической точки зрения национальную безопасность можно рассматривать как определенную парадигму [См.: Тощенко Ж.Т., с. 12-42].

Адекватное системное и комплексное определение угроз национальной безопасности - одно из важнейших условий для эффективного оперативного и стратегического планирования в этой сфере. Это понятие следует рассматривать в тесном взаимодействии с понятием национальные интересы, которые в свою очередь являются производной от понятия государства-нации.

Национальная безопасность в современных условиях имеет все большее число измерений. Во многих странах все чаще осуществляется "раздеталировка" понятия нацбезопасность, «расщепление» его на продовольственную, энергетическую, экологическую, технологическую, информационную безопасность и пр. В большинстве случаев это вполне оправдано, хотя это значительно усложняет задачу оценки угроз национальной безопасности и соответствующим образом влияет на процессы стратегического прогнозирования и стратегического планирования.

В то же время следует с осторожностью относиться к расширительной трактовке национальной безопасностью с непосредственным включением в нее социальных, культурных и других аспектов безопасности. – Надо постоянно иметь в виду обеспечение операционности этого понятия, которая может страдать от чрезмерно широкой трактовки.

Национальная безопасность может обеспечиваться в разной степени, т.е. уровень национальной безопасности в разных странах в различные моменты может быть разным – как в мирное, так и в военное время с применением военной силы.

Состояние национальной безопасности – это определенный уровень стабильности, устраивающий государство-нацию, подавляющую часть населения соответствующей страны, это положение того или иного государства в системе мировой политики, но в значительной м ере в его политико-военном измерении.

Национальная безопасность – это состояние, при котором обеспечивается защищенность страны от внешних и внутренних деструктивных воздействий [Опалев, Пирумов 2010, 44].

Национальная безопасность может по-разному трактоваться в разных государствах с их специфическими условиями (о чем подробнее будет сказано далее).

Один из важнейших элементов (если не важнейший) национальной безопасности конкретной страны – обеспечение условий, которые минимизировали бы вероятность осуществления против нее агрессии. Политика национальной безопасности, соответственно, призвана ставить разного рода барьеры на пути потенциальной агрессии, обеспечивать надежное сдерживание потенциального агрессора.

Для многих государств это угроза применения против них ядерного оружия и других видов оружия массового поражения. В этом случае речь идет об опасности практически полного уничтожения соответствующего социума, жертвах, исчисляемых десятками и сотнями миллионов человек (особенно с учетом вторичных и третичных последствий ядерных взрывов). Вероятность реализации такого рода угрозы в современных условиях многими считается маловероятной. Однако этой вероятностью нельзя пренебрегать. Соответственно, одно из важнейших средств обеспечения национальной безопасности нашей страны – это обеспечение должного уровня стратегического ядерного сдерживания и, соответственно, стратегической стабильности с полномасштабным учетом всех уроков истории в этой сфере [Савельев 2015, 57-84].

Крупной проблемой для многих государств является угроза получения террористическими организациями в свое распоряжение оружия массового уничтожения, а также угроза воздействия на объекты ядерной энергетики или другие экологически опасные объекты промышленности и критической инфраструктуры [Церендоржиев 2015, 49].

Угрозы и вызовы национальной безопасности могут реально существовать, а могут быть и предметом воображения и даже сознательной дезинформации общества со стороны тех или иных групп «политического класса», которые заинтересованы в соответствующих действиях по парированию этих угроз. – Накануне американо-английского вторжения в Ирак 2003 г. администрацией Дж. Буша-мл. и британскими властями были сфальсифицированы данные о деятельности Ирака по созданию оружия массового поражения, в том числе ядерного оружия, а также о связях иракского руководства с «Аль-Каидой». Это было сделано как для обработки мирового общественного мнении я, так и для политической мобилизации внутри США для поддержки этой войны.

Политика национальной безопасности – это в том числе меры по созданию симметричных и асимметричных проблем тому «оппоненту», от которого исходят угрозы (вызовы) данному государству. Политика национальной безопасности должна предусматривать и достаточно широкий спектр договорного взаимодействия с «оппонентом».

Как и национальные интересы понятие национальная безопасность в нашей стране стало повсеместно употребляться сравнительно недавно. Это связано прежде всего с тем, что в отечественной политической лексике не использовалось понятие нация в той его трактовке, которая созвучна Хартии Организации Объединенных Наций.

В российском Законе «О безопасности» 1992 г. понятие национальная безопасность еще не употребляется. В нем речь идет о безопасности личности, общества и государства [Закон Российской Федерации "О безопасности"]. Видимо, такая трехкомпонентная трактовка безопасности была антитезой использовавшемуся в СССР понятию «государственная безопасность».

В Конституции РФ 1993 г. понятия национальной безопасности нет. В ней гово­рится о «безопасности государства» (ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55), «безопасности и целост­ности государства» (ч. 1 ст. 82), «госу­дарственной безопасности» (п. «д» ч. 1 ст. 114), «обеспечении обороны страны и безопасности государства» (п. «м» ст. 71). Другие виды безопасности в тексте норм Конституции РФ не присутствуют, за исключением «экологической» (п. «д» ч. 1 ст. 72) [Конституция Российской Федерации].

Официальное использование термина «национальная безопасность» содержалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 августа 1996 г. «О национальной безопасности». Категория национальная безопасность стала применяться в утверждаемых Президентом РФ Концепции (первоначально), а затем в Стратегии национальной безопасности России до 2020 года (в 2009 г.).

В Российской Федерации сформировался целый корпус официальных документов и нормативных актов, в которых в разных сочетаниях и масштабах рассматриваются вопросы национальной безопасности, угрозы этим интересам. Среди них центральное место занимает "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации". К ним относятся также "Военная доктрина Российской Федерации", "Концепция внешней политики Российской Федерации", "Стратегия экономической безопасности до 2030 года", "Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации". К этим документам по ряду компонентов примыкает Федеральный закон (№ 172-ФЗ) "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

В подготовке этих документов государственного управления на разных этапах важную роль сыграли многие отечественные ученые и эксперты - политологи, социологи, экономисты, правоведы, специалисты по военным вопросам. Эти нормативные документы в ряде случаев нуждаются в своем развитии, уточнении и дополнении на основании соответствующей научно-исследовательской работы.

*        *        *

При подготовке и принятии решений в области национальной безопасности необходимо рассматривать все возможные, в том числе наихудшие для РФ, варианты развития. Если же говорить о военном измерении национальной безопасности, то речь должна идти о соответствующих оценках политико-военной и военно-стратегической обстановки. Учет наихудших вариантов необходимо для того, чтобы готовить Вооруженные силы страны к действиям в любых условиях. При этом необходимы регулярные прогностические оценки и переоценки степени вероятности тех или иных войн и вооруженных конфликтов, ибо с ними связано распределение всегда ограниченных ресурсов в условиях изменения экономического положения страны. Отсюда - потребность в научном политико-военном прогнозировании, в свою очередь тесно связанном с прогнозированием мировой политики и мировой экономики (ее определенных региональных и функциональных подсистем), с научно-техническим прогнозированием, с прогнозированием развития форм и способов ведения вооруженной борьбы. Причем речь должна идти именно о политико-военном прогнозировании (исходя из признания примата политики по  отношению к военной стратегии и военному искусству в целом), а не о военно-политическом прогнозировании, о котором речь идет в подавляющем большинстве отечественных исследований и разработок.

Базовым методом прогнозирований в различных сферах является выявление и анализ тенденций, которые действовали бы на опреде­ленный период в будущем. Часто именно определение тенденций и является основой для планирования и принятия решений [The Art of Forecasting and Future Planning 2011].

Само по себе выделение таких тенденций — это достаточно сложная интел­лектуальная деятельность, требующая привлечения ученых, экспер­тов высокого уровня на всех стадиях проведения исследования. Выявление и анализ тенденций (долгосрочных, среднесрочных, краткосрочных) может служить основой для разработки необходимого набора сценариев. Разработка сценариев - более высокий уровень прогностических исследований, нежели выявление и анализ тенденций.

Один из наиболее приемлемых методов для прогнозирования угроз - разработка сценариев формирования структуры системы международных отношений с разработкой разнообразных вариантов конфликтов [Кокошин 2014].

Сценарный метод прогнозирования оправданно получил широкое распространение. В соответствии с парадигмой сценарного прогнозирования прогноз - это ответ на вопрос: «Что будет, ес­ли...?». Для ответа на эти «если» формулируется ряд сценарных ги­потез. Неотъемлемым свойством научных прогнозных исследова­ний является вариативность. Так что сценарное прогнозирование - это разработка условных представлений об особенностях развития изучаемого объекта. Оно предполагает также оценку его возможного состояния на отдельных этапах прогнозного периода [Ксенофонтов, Громова, Ползиков 2012, 5].

Все более важную роль при оценке угроз национальной безопасности играет научно-техническое прогнозирование. - Особенно выявление тех технологий, систем, которые могут радикально нарушить стратегическую стабильность, повлиять на возможности России эффективно, убедительно осуществлять политику стратегического ядерного и неядерного сдерживания [Веселов 2015, 23-56].

Развитие разнообразных технологий без соответствующего международно-политического (в т.ч. международно-правового) регулирования создает все новые вызовы и угрозы стратегической стабильности и международной безопасности. (В отсутствие, например, таких соглашений, как бессрочный советско-американский Договор об ограничении систем ПРО, из которого США в одностороннем порядке вышли в 2003 г.)

Научно-техническое (технологическое) прогнозирование в интересах национальной безопасности в современных условиях необходимо в том числе осуществлять с учетом как декларированных, так и недекларированных санкций США и их союзников в отношении России в связи с «украинским кризисом». Следует учитывать, в частности, возможность воссоздания в том или ином варианте практики запад­ного КОКОМ (Координационного комитета по экспортному контролю), максимально жестко ограничивавшего передачу технологий в СССР и другие соцстраны.

Очевидно, что оценки состояния «человеческого капитала» должны быть важным компонентом научно-технического прогно­зирования в интересах национальной безопасности. Измерение качества «человеческого капитала» - это весьма сложная задача, тре­бующая привлечения экспертов очень высокого уровня [Церендоржиев 2015, 45-72].

Есть необходимость по крайней мере ежегодного обновления таких долгосрочных и среднесрочных прогнозов с учетом разного рода возникающих "шоков" - событий, которые с большим трудом поддаются предвидению и могут значительно деформировать прогнозные сценарии. Представляется, что в этом плане нуждается в корректировке, в частности, соответствующая статья (ст. 23) Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", касающаяся разработки "Стратегического прогноза Российской Федерации". Такой прогноз разрабатывается в соответствии с этим законом на двадцать  и более лет, а его корректировка должна осуществляться лишь каждые шесть лет. Это, как представляется, снижает гибкость стратегического планирования, возможности его  адекватного использования для оперативного управления.

В соответствии с данным законом стратегический прогноз Российской Федерации призван содержать в себе "оценку рисков социально-экономического развития угроз национальной безопасности Российской Федерации", "поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности Российской Федерации", "оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности Российской Федерации", "оценку конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе".

Наибольшую ценность представляют прогнозы, которые ста­новятся предметом внимания высшего государственного руково­дства и высшего военного командования, т.е. те прогнозы, кото­рые могут служить если не основой, то интеллектуальным, логиче­ским контекстом при принятии важнейших решений.

*        *        *

Национальные интересы и национальная безопасность – это производные от современной трактовки нация (государство-нация), которая интерпретируется прежде всего не как этническая категория, а как категория политическая и социальная. Такое понимание нации восходит к Великой французской революции. При этом нация – это результат довольно длительной трансформации образующих ее этносов. И степень отработанности в обществе, в «политическом классе» того, что подразумевается под национальным интересом, во многом зависит от исторической глубины существования то или иной нации [Кокошин 2015, 5-19].

Национальные интересы – это осознанные значительной частью общества, и прежде всего подавляющей частью его «политического класса», потребности государства-нации в самосохранении как культурной исторической общности, в обеспечении стабильности общественных и государственных институтов страны и одновременно в их развитии, в поступательном развитии социальной, экономической и научно-технической сферы.

В обобщенном виде национальные интересы заключаются в обеспечении реального суверенитета страны, повышении ее субъектности в системе мировой политики, в обеспечении национальной конкурентоспособности. Национальные интересы призваны обеспечивать оптимальное сочетание стабильности и развития социальных, политических, экономических и иных отношений и учреждений. Они предполагают поддержание правопорядка в обществе и безопасность граждан, что прежде всего возложено на государство и его соответствующие институты [Поздняков 1994, 89-90].

В большинстве случаев современные нации включают в себя несколько, а иногда и десятки и сотни этнических общностей с разными языками и разными религиями [Тишков 2001, 236].

Раймон Арон в свое время справедливо обратил внимание на то, что само положение государственных лидеров мотивирует их к тому, чтобы создать впечатление о том, что в основе всех их действий лежит именно национальный интерес [см.: Цыганков 2004, 292]. На деле ситуация намного сложнее. Далеко не все государственные деятели, политики способны подняться на уровень достаточно адекватного понимания национальных интересов и последовательных действий по реализации этих интересов.

Наиболее адекватно национальные интересы определяются тогда, когда в процессе их формулирования наряду с политиками участвуют представители академического сообщества, профессиональные дипломаты, профессиональные военные, представители бизнес-групп. Определение национальных интересов не должно носить слишком общий характер, иначе оно не будет иметь операционного значения. Очевидно, что в то же время национальные интересы как концептуальное понятие не могут быть расписаны столь же детально, как, например, цели и задачи внешней или экономической политики государства [Кокошин 2015, 5-19].

Немаловажное значение имеет ранжирование национальных интересов по степени их важности, и последующая их конкретизация применительно к целям и задачам внутренней и внешней политики, политики обеспечения обороноспособности и безопасности в целом. В свою очередь такое определение целей и задач является одной из важнейших составляющих стратегического и оперативного планирования в политике.

Национальные интересы имеют определенную историческую преемственность, связанную в том числе с географическим положением страны. Осознанные, достаточно четко определенные национальные интересы – это основание для практических действий со стороны государства-нации, со стороны государственных и политических руководителей этого государства. Интересы могут реализовываться эвентуально, без наличия какой-либо продуманной и утвержденной программы действий, либо они могут быть одним из "краеугольных камней" той или иной программы действий, в том числе в стратегическом планировании. - Если национальные интересы глубоко осознаны и достаточно четко сформулированы.

Интересы действительно «не являются фиксированными, постоянными величинами; интере­сы меняются в зависимости от изменений в самом субъекте, в окружающей его социальной среде, в его ценностях; в свою очередь эти изменения влекут за собой изменения в отношениях между различными субъектами» [Поздняков 1994, 87].

В наиболее обобщенном виде понятие национальные интересы в "Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" определено как "объективно значимые потребности" как личности,  так и общества и государства "в обеспечении их защищенности и устойчивого развития" [Стратегия национальной безопасности Российской Федерации].

Политологический и социологический подход к рассмотрению национальных интересов должен предполагать, что и государство и общество отнюдь не монолитны. В политической системе подавляющего большинства современных стран имеются различные партии, общественные движения, отражающие интересы различных слоев общества, различных этнических или религиозных групп и т.п.

Все государства обладают аппаратом, бюрократиями с различными институционными интересами. Имеются различия в интересах (и в характере практической деятельности) между публичными политиками и государственным аппаратом, соответствующими бюрократиями [Кокошин 2010, 90-94]. Для обеспечения устойчивых представлений о национальных интересах требуется работа по преодолению конфликтных разночтений между ведомствами до такого уровня, чтобы это не наносило серьезного ущерба практической деятельности государства во внешней и внутренней политике, в том числе в разработке и реализации курса по обеспечению национальной безопасности страны.

В "Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" также устанавливается взаимосвязь между национальными интересами и стратегическими национальными приоритетами: "Обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов". На первом месте среди этих приоритетов "оборона страны". Далее в этой "Стратегии" говорится о таких приоритетах, как "государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование". В их числе отмечается также "стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство" [Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015].

Интересы могут быть весьма инерционными, хотя они не являются фиксированными, постоянными величинами. Именно с такого рода интересами наиболее тесным образом должны увязываться оценки угроз национальной безопасности - угроз жизненно важным интересам страны.

*        *        *

У "мирового сообщества" имеется  общий интерес в ограничении масштабов политико-военных конфликтов в такой мере, чтобы они не приняли взаиморазрушающий характер. Это и проблемы предотвращения всеобщего финансово-экономического кризиса, деградации экологии, борьба с эпидемиями, с организованной преступностью, распространением оружия массового поражения и др. Соответственно общие проблемы международной безопасности могут быть и проблемами национальной безопасности многих стран.

Весьма масштабной является такая международная проблема, как терроризм и экстремизм, ярким выражением которой являются такие образования, как "Исламское государство" (запрещенное в России), "Аль-Каида" (запрещена в РФ), "Джебхад Ан-Нусра" (запрещена в РФ), "Исламское движение Туркестана" (запрещена в РФ) и др. Эти образования, организации являются источниками реально существующих угроз национальной безопасности для многих государств. в том числе для Российской Федерации и для партнеров России по Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).

В "Концепции внешней политики Российской Федерации" справедливо отмечается  особая опасность исходящая от "Исламского государства", возникновение которого усилило  "глобальную террористическую угрозу". - В этом документе говорится, что "качественно   новый   характер   глобальная   террористическая угроза приобрела с появлением международной террористической организации "Исламское государство" и подобных ей объединений, поднявших насилие на невиданный уровень жестокости,  претендующих на создание собственного государственного образования и усиливающих свое влияние на территории от Атлантического побережья до  Пакистана" [Концепция внешней политики Российской Федерации 2016].

В "Концепции внешней политики РФ" также отмечается необходимость широкого международного сотрудничества в борьбе с глобальными вызовами и угрозами с опорой на Организацию Объединенных Наций. "Глобальные вызовы и угрозы требуют адекватного комплексного ответа со стороны международного сообщества, консолидации его усилий при координирующей роли ООН и с учетом объективной взаимосвязи вопросов защиты прав человека, обеспечения безопасности и устойчивого развития" [Концепция внешней политики Российской Федерации 2016].

*        *        *

То или иное понимание национальной безопасности отражено в структуре и функциях органов соответствующих государств, в документах России, США, КНР, Японии, Индии и др. Эти органы и занимаются рассмотрением (и обобщением) оценок угроз национальной безопасности, разработкой мер по их парированию в процессе выработки соответствующих решений.

На протяжении многих десятилетий на Западе под национальной безопасностью понималась прежде всего безопасность в ее политико-военном внешнем измерении. Это было особенно характерно для Соединенных Штатов, где в 1948 г. был принят специальный Закон о национальной безопасности. В соответствии с этим Законом, в том числе, был создан Совет национальной безопасности (СНБ) во главе с Президентом США, являющимся главой исполнительной власти (chief executive). СНБ - это консультативный орган при Президенте США. В него вошли вице-президент США, государственный секретарь, министр обороны, советник (помощник) президента по вопросам национальной безопасности. Этот состав изначально отражал обращенность данного органа исполнительной власти США на то, чтобы иметь дела прежде всего с внешними проблемами безопасности. (Представители законодательной власти США в СНБ США не входят.)

В 1998 г. был создан Совет национальной безопасности Индии - при премьер-министре этой страны. Он был образован решением индийского премьер-министра Атал Бахари Ваджпаи; первым советником премьера по национальной безопасности, организующим работу СНБ Индии, стал Брадшеш Мишра, приезжавший до этого в Россию знакомиться с опытом работы СБ РФ. Членами СНБ Индии, помимо советника по вопросам национальной безопасности, являют ся его заместитель, министр финансов, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, заместитель председателя Комиссии по планированию Правительства Индии.

Частью системы СНБ Индии является Группа стратегического планирования, в которую входит большое число должностных лиц, в том числе военачальники, руководитель политической разведки Индии, глава Резервного банка Индии, министр оборонной промышленности, советник по науке премьер-министра и др.

В 2001 г. под непосредственным воздействием актов «мегатеррора» в Нью-Йорке в США был создан Совет по внутренней безопасности (СВБ) также во главе с Президентом США. В состав этого совета в разных качествах входит большое число должностных лиц. Но основной его состав схож по составу с СНБ США. При президенте Б.Обаме, по ряду сведений, аппараты СНБ и СВБ были объединены.

В послевоенный период возникла тенденция ко все более расширенной трактовке понятия национальная безопасность. Эта тенденция нашла свое отражение при создании Совета безопасности Российской Федерации в 1992 г. В Конституции Российской Федерации (ст. 83, п. ж) говорится, что "формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации" Президент РФ.

Функции Совета безопасности (СБ) РФ значительно шире прерогатив Совета безопасности США. Это отмечено в соответствующих нормативных документах РФ. Прерогативы СБ РФ определяются упомянутым выше Федеральным законом "О безопасности" и утвержденным Президентом РФ Положением о Совете безопасности РФ. В соответствии с этим законом (№ 390-ФЗ, ред. от 05.10.2015) "Совет безопасности - это совещательный орган, который осуществляет подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строят, суверенитета и независимости и территориальной целостности, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности" (ст. 13, п. 1).

Опыт работы автора как секретаря Совета обороны и Совета безопасности РФ с международными и внутренними проблемами нацбезопасности позволяет отметить несколько тем, которыми довольно активно пришлось заниматься Совету безопасности в то время: нейтрализация угрозы санкций со стороны США под предлогом того, что из РФ идут поставки ракетных технологий в Иран; всесторонняя оценка положения дел на Северном Кавказе и выработка мер по нейтрализации угроз национальной безопасности России на этом направлении; определение долгосрочной ядерной политики России (включая и развитие стратегических ядерных сил РФ) и ядерного оружейного комплекса России; разработка документа "Основы (концепция) государственной политики по военному строительству", утвержденного Президентом России Б.Н.Ельциным, и др.

В КНР, как и в СССР, активно используется понятие госбезопасность. (Но уже в 1970-е годы в СССР понятия национальные интересы и национальная безопасность стали употребляться в повседневной лексике дипломатов и военных, работников ряда подразделений аппарата ЦК КПСС и Совмина СССР.) В Китае в 2013 г. был создан Центральный совет государственной безопасности (ЦСГБ). В состав ЦСГБ вошли несколько членов Постоянного комитета Политбюро Центрального комитета Коммунистической партии Китая (ЦК КПК) и членов Политбюро. В нем представлена как исполнительная, так и законодательная власть как и в РФ) во главе с Председателем КНР, Генеральным секретарем ЦК КПК Си Цзиньпином. Заместителями председателя ЦСГБ являются председатель Государственного совета КНР и председатель Всекитайского собрания народных представителей. (Решение о создании ЦСГБ принималось на III пленуме ЦК КПК 18 созыва). 

Выступая на первом заседании этого органа 15 апреля 2014 г., глава ЦСГБ Си Цзиньпин говорил о внешней безопасности и о внутренней, о «традиционной безопасности» и о «нетрадиционной безопасности», которые включали бы в себя политическую, территориальную, экономическую, культурную, научно-техническую информацию и экономическую безопасность, а также безопасность ресурсов, ядерной энергии и т.д. В этом перечне присутствовала и военная безопасность. Можно  отметить, что этот перечень проблем безопасности Китая во многом совпадает с тем, что  присутствует в официальных документах Российской Федерации.

В Китае существует уже целый ряд десятилетий такой исключительно важный орган для обеспечения и внутренней и внешней безопасности, как Центральный военный совет (ЦВС) КНР. Наряду с ЦВС как государственным органом в КНР существует такой партийный орган, как Военный совет Центрального Совета КПК.

Военный совет ЦК КПК существует с 1930-х годов. Его аналог как государственный орган был учрежден с образованием КНР 1 октября 1949 г. В 1949-1954 гг. он назывался Народно-революционный совет КНР, в 1954-1976 гг. – Государственный комитет обороны КНР, а с 1976 г. называется Центральным военным советом КНР. Персональный состав партийного и государственного органов один и тот же, рабочий аппарат у каждого органа имеется свой. Члены Военного совета ЦК КПК и ЦВС КНР являются членами Политбюро ЦК КПК или просто членами ЦК КПК.

Центральный военный совет — это орган высшего не только военного, но и общегосударственного управления, особенно на чрезвычайный период, в условиях повышенной угрозы внутриполитической стабильности в КНР. По ряду оценок, ЦВС сложился как своего рода «запасной орган» высшей власти в стране в случае разного рода кризисных ситуаций, в которых эффективная в бескризисной ситуации система власти уже не срабатывает. На такие предложения мог указывать глубоко проработанный в Китае после распада СССР опыт развитии политической системы Советского Союза в последние годы его существования.

*        *        *

Механизм определения угроз национальной безопасности должен развиваться в направлении определения степени значимости каждой угрозы для определенного времени, с регулярным рассмотрением (на высоком уровне) всего комплекса угроз национальной безопасности.

Угроза национальной безопасности в "Стратегии национальной безопасности" (2015 г.) определяется как "совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам" [Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015]. Очевидно, что особое место в определении и прогнозировании угроз национальной безопасности должно занимать то, что может нанести самый значительный ущерб национальным интересам страны.

При этом обеспечение "национальной безопасности включает в себя прежде всего оборону страны, а также все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность", а также "безопасность личности" [Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015]. - Как справедливо отмечают Е.А. Подольская и В.Н. Назаркина, "потребность в безопасности принадлежит к числу базисных мотивационных механизмов человеческой жизнедеятельности" [Подольская, Назаркина 2016, 134].

В "Военной доктрине Российской Федерации" особо выделяется военная угроза - как "состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию)" [Военная доктрина Российской Федерации 2014].

Военная угроза трактуется как производная от военной опасности. В свою очередь военная опасность определяется как "состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое совокупностью факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы" [Военная доктрина Российской Федерации 2014].

В "Стратегии научно-технологического развития РФ" присутствует понятие "большие вызовы". Они определяются как "объективно требующая реакции со стороны государства совокупность проблем, угроз и возможностей"; при этом сложность и масштаб этих больших вызовов "таковы, что они не могут  быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения ресурсов" [Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации 2016].

Среди "наиболее значимых большими вызовами" обозначаются в частности "новые внешние угрозы национальной безопасности (в том числе военные угрозы, угрозы утраты национальной и культурной идентичности российских граждан), обусловленные ростом международной конкуренции и конфликтности, глобальной и региональной нестабильностью, и усиление их взаимосвязи с внутренними угрозами национальной безопасности" [Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации 2016].

В то же время в этом документе на первом месте среди значимых "больших вызовов" находится "исчерпание  возможностей  экономического  роста России, основанного на экстенсивной эксплуатации сырьевых ресурсов, на фоне формирования цифровой экономики и появления ограниченной группы стран-лидеров, обладающих новыми производственными технологиями и ориентированных на использование возобновляемых ресурсов" [Стратегия научно- технологического развития Российской Федерации 2016].

Определение угроз национальной безопасности - одна из отправных точек в формировании политики по обеспечению национальной безопасности. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации вопрос обеспечения безопасности тесно связан прежде всего с деятельностью органов государственной власти, но и не только с ними. Обеспечение национальной безопасности определяется как "реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов" [Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015].

Можно предложить рассматривать следующие виды угроз:

·        угрозы, требующие контрдействий (или упреждающих действий) (прежде всего по обеспечению стратегического сдерживания) с боевым или небоевым применением Вооруженных сил (ВС) РФ в различных масштабах, тех или иных (асимметричных или симметричных) мер по нейтрализации этих угроз;

·        угрозы, требующие общегосударственных мер противодействия с участием того или иного состава несиловых и силовых ведомств; эти угрозы тоже должны учитываться при планировании со сравнительно вторичной ролью военной силы;

·        по их удаленности во времени – текущие (имеющиеся в настоящий момент), краткосрочные, среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные;

·        по их привязке к определенным географическим районам, особенно применительно к тем или иным оперативно-стратегическим направлениям (зонам ответственности объединенных командований ВС РФ);

·        по степени их воздействия на центральный стратегический ядерный баланс (стратегическую стабильность) – возможности «обезоруживающего удара», скачок в возможностях средств ПРО (в т.ч. датчиках РЛС) и др.).

В некоторый момент оценки угрозы национальной безопасности должны совмещаться с оценками угроз национальной конкурентоспособности наше страны, исходя из того, что снижение степени национальной конкурентоспособности может весьма негативно сказаться на многих параметрах обеспечения национальной безопасности.

Низкие темпы роста экономики РФ и высокая степень зависимости от импорта технологий – угрозы реальному суверенитету страны, нашей национальной конкурентоспособности. они накладывают серьезные ограничения в ресурсах для парирования угроз. Отсюда вытекает особая важность поставленных руководством России задач импортозамещения - с учетом реальностей мирового научно-технологического развития и особенностей эволюции системы мировой политики.

Системное, междисциплинарное определение основных компонентов
"поля" соответствующих технологий и систем, анализ и прогнозирование их роли в контексте военно-стратегических проблем мировой политики является перманентной проблемой для научных исследований.

Особенно важным это представляется применительно к отмеченным выше проблемам надежного стратегического ядерного и неядерного сдерживания.

Этот вопрос тесно связан с проблемами предотвращения разрушительных войн и вооруженных конфликтов, с проблемами деэскалации конфликтов. Необходимо при этом иметь в виду меняющийся характер войн и вооруженных конфликтов [Буренок, Горгола, Викулов 2015, 10-16; Кокошин, Балуевский, Потапов 2015, 3-28].

Прогнозирование, как и анализ текущего положения дел ("диагностика") применительно к угрозам национальной безопасности (особенно угроз военной безопасности) сводится в обобщенном виде в значительной мере к двум важным компонентам: определению возможностей противника и определению намерений (что близко к определению его целей).

Возможности той или иной страны изменяются сравнительно медленно - в периоды времени, измеряемые годами. Это, прежде всего, изменения в материальных ресурсах государства - экономических и научно-технических, которые, в частности, могут быть использованы для строительства вооруженных сил, служат материальной базой внешнеполитической деятельности в целом для активной политики в мировом информационном пространстве и др. [Кокошин 2014, 20-21].

Говоря о соотношении намерений и возможностей при оценке угроз национальной безопасности, можно отметить, что одну и ту же военную мощь можно по-разному использовать в зависимости от конкретных политических (политико-военных) и военно-стратегических планов и решений.

Применительно, в частности, к военным угрозам национальной безопасности анализ возможностей противника (и партнеров) - это предметная оценка ресурсов, которые могут быть выделены на военные нужды, и то, как они распределяются и могут быть распределены по видам ВС и родам войск, по театрам, по задачам. К этому относится и определение боевых возможностей противника, причем не абстрактно, а применительно  к тому или иному участнику конфликта на другой стороне. Это  уже более сложная задача, нежели подсчет и анализ его основных компонентов вооруженных сил (а тем более просто подсчет). Еще более сложная задача - анализ оценок противником имеющихся у него ресурсов и его оценок наших ресурсов. Очевидно, что она носит еще более чувствительный характер для тех, кто реально призван заниматься анализом и прогнозированиепм угроз национальной безопасности.

Анализ многих конкретных исторических ситуаций показывает, что далеко не всегда то  или иное должностное лицо решается на осуществление таких оценок, которые могут вызвать большое недовольство вышестоящих лиц с самыми негативными последствиями для того, кто производит такой анализ. Если в этой области прогнозирования возможностей имеются определенные успехи, то по-иному обстоит дело с прогнозированием намерений.

Анализ и прогноз намерений должен включать в себя и наш анализ оценки противником наших намерений (и намерений наших стратегических и тактических партнеров), у которых, разумеется, эта оценка может быть и  ошибочной. Анализ намерений вероятного противника - особо сложная задача, требующая не только рассмотрения больших массивов данных, но и их многомерного структурирования.

Необходимо иметь в виду, что реальные намерения тех или иных акторов системы мировой политики очень часто тщательно маскируются и скрываются, в том числе с использованием дезинформации.

С определением намерений тесно связан анализ политико-военного и оперативно-стратегического мышления потенциального противника (и наших стратегических партнеров), понимания его стратегической культуры. Для адекватного распознавания намерений необходимо знать стереотипы мышления государственных руководителей (их политико-психологические особенности), механизмы принятия решений тех государственных и негосударственных акторов системы мировой политики, от которых могут исходить угрозы национальной безопасности России. Это может быть результатом только длительного периода наблюдений, междисциплинарных научных исследований.

Большую роль при этом должен играть анализ конкретно-исторических ситуаций(case-studies), часто весьма трудозатратных, требующий высокой квалификации и привлечения весьма широкого круга источников и литературы.

Угрозы необходимо рассматривать не статично, а как они могут трансформироваться в динамике кризиса, в том числе выходящего из-под контроля вовлеченных сторон. Уроки различных конфликтных и кризисных ситуаций учат, что угрозы безопасности - это не только результат запланированных действий; угрозы могут возникать и за счет спонтанных, в т.ч. нерациональных действий другой стороны.

Опасна не только недооценка тех или иных угроз в рамках всего их спектра, но и их переоценка. – Переоценка одних угроз в ущерб  другим в конечном итоге ведет к ошибкам в планировании, в распределении ресурсов - как материальных, организационных, так и интеллектуальных.

В реальных системах принятия стратегических и оперативных решений едва ли не самый ценный ресурс - это ресурс времени у высших руководителей государства. - Оценки угроз национальной безопасности должны осуществляться соответствующими должностными лицами и специалистами с пониманием такой значимости этого ресурса, с ориентацией на его рачительное использование.

Комплексная оценка угроз национальной безопасности России, нацеленная на реальный механизм принятия решений (включая стратегическое и оперативное планирование, специфическое принятия решений в кризисных ситуаций), должна включать в себя оценку внешних, внутренних и трансграничных угроз, угрозы военные и невоенные, оценку их соотношения и взаимосвязи. Оценка угроз национальной безопасности должна совмещаться с четким определением целей проведения внешней политики и политики национальной безопасности в целом.

*        *        *

Одни только угрозы (даже ранжированные по степени их значимости и распределенные в пространстве и времени) не могут быть единственной отправной точкой (для планирования).

Для эффективного стратегического планирования необходим интегрированный анализ угроз, целей и ресурсных возможностей государства - субъекта планирования в контексте экономики и социальной сферы в целом.

Планирование в сфере национальной безопасности – это не только распределение ресурсов по различным проектам; это и распределение ответственности между теми или иными силовыми или несиловыми структурами.

Исключительно важный аспект планирования - это  распределение усилий во времени с учетом прогнозов возможного возникновения тех или иных кризисных ситуаций. Соответственно необходимо четко выделять угрозы существующие и те, которые могут возникнуть в тот или иной период времени.

Одна из важнейших (и на практике одна из наиболее сложных) задач стратегического планирования состоит в том, чтобы обеспечить полное соответствие выделяемых ресурсов определенным целям и приоритетам обеспечения национальной безопасности, включая ее военную составляющую. На деле эта задача может  решаться только за счет очень значительных интеллектуальных ресурсов, отработанных методов "сквозного" планирования и программирования, с многочисленными (но не чрезмерными) элементами контроля.

Список литературы

 

Буренок В.М., Горгола Е.В., Викулов С.Ф. Национальная безопасность России в эпоху сетевых войн. М.: Издательская группа "Граница", 2015.

Веселов В.А. Трансформация параметров стратегической стабильности: роль технологического фактора // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика. Том 7. № 3. 2015. С. 23-56.

Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ 30 декабря 2014 г. // Российская газета - Федеральный выпуск № 6570 (298).

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г., 25 июля 2006 г., 2 марта 2007 г.). Сайт Совета безопасности РФ. – [Электронный ресурс] URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/20.html. Дата обращения – 15.06.2017.

Кокошин А.А. Методологические проблемы прогнозирования в интересах национальной безопасности России. М.: ИВИ РАН,2014.

Кокошин А.А. Национальные интересы,  реальный суверенитет и национальная безопасность // Вопросы философии, 2015, № 10. С. 5-19.

Кокошин А.А. О стратегическом планировании в политике. М.: УРСС, 2006.

Кокошин А.А. Политика как общественный феномен. Изд. 3-е, испр. и доп. М.: Книжный дом "ЛИБРОКОМ", 2010.

Кокошин А.А., Балуевский Ю.Н., Потапов В.Я. Влияние новейших тенденций в развитии техноло­гий и средств вооруженной борьбы на военное искусство // Вестник Московского университета. Сер. 25 Международные отношения и мировая политика. 2015. № 4. С. 3-23.

Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 30 ноября 2016 г.). Сайт Министерства иностранных дел РФ. – [Электронный ресурс] URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2542248. Дата обращения – 12.06.2017.

Ксенофонтов М.Ю., Громова Н.А., Ползиков Д.А. Актуальные задачи прогнозно-аналитических исследований по обоснованию приоритетов агропродовольственной политики // Вопросы прогнозирования, № 2 (131), 2012.

См.: Опалев А.В., Пирумов В.С. Национальная безопасность. М.: «Оружие и технологии», 2010.

Паршин С.А., Горбачев Ю.Е., Кожанов Ю.А. Кибервойны - реальная угроза национальной безопасности. М.: КРАСАНД, 2011.

Подольская Е.А., Назаркина В.Н. Социальная безопасность: сущность, угрозы и пути  обеспечения // Социс, 2016, № 11 (300). С. 133-139.

Поздняков Э.А. Нации. Национализм. Национальные интересы. М.: "Прогресс" - "Культура", 1994.

Савельев А.Г. Стратегическая стабильность и ядерное сдерживание: уроки истории // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика, 2015. Т. 7. № 3. С. 57-84.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 года № 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации". Сайт Российской газеты. – [Электронный ресурс] URL: https://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html  Дата обращения – 12.05.2017.

Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 01.12.2016 г. № 642. Сайт Президента РФ. – [Электронный ресурс] URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41449 Дата обращения – 10.05.2017.

Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период  до 2030 года. Утверждена Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208. Сайт Президента РФ. – [Электронный ресурс] URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41921 Дата обращения – 10.06.2017.

Тишков В.А. Этнология и политика. М.: Наука, 2001.

Тощенко Ж.Т. Социология жизни: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016.

Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Российская газета - Федеральный выпуск № 6418 (146).

Цырендоржиев С.Р. Основы методического подхода к оцениванию  военной безопасности с учетом технологических факторов // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика, 2015. Т. 7. № 4. С. 45-72.

Цыганков П.А. Теория международных отношений. М.: Гардарики, 2004.

The Art of Forecasting and Future Planning // The Next Wave, The National Security Agency's Review of Emerging Technologies. Vol. 18, No 4. 2011. [Электронный ресурс] URL: https://www.nsa.gov/resources/everyone/digital-media-center/publications/the-next-wave/assets/files/TNW-18-4.pdf.

 

Дата обращения - 14.06.2017.